UE: Molte idee e tutte sbagliate

Di Luca Lanzalaco per ComeDonChisciotte.org

Il 19 settembre 2023 è stato presentato al Consiglio europeo (Affari generali) il Rapporto franco-tedesco, stilato da dodici esperti di entrambe le nazionalità, sulla riforma istituzionale dell’Unione europea (1). Il lavoro, commissionato nel gennaio 2023 direttamente dal Presidente francese, Emmanuel Macron, e dal Cancelliere tedesco, Olaf Scholz (2), consiste in una relazione di 51 pagine inclusi gli allegati (3).

Il documento non è di facile lettura in quanto dopo aver illustrato chiaramente gli obiettivi che si vogliono perseguire, entra minuziosamente in una serie di tecnicalità sulla composizione e il funzionamento delle istituzioni europee. Si intrecciano, quindi, due possibili livelli di lettura. Uno per linee generali, che focalizzi l’attenzione sulle basi su cui si fonda il documento e sul metodo utilizzato. L’altro, più attento agli aspetti tecnici. Qui seguiremo il primo percorso in quanto focalizzando l’attenzione sulle minuzie tecniche si rischia di perdere una visione di insieme. Analizziamo, quindi, la struttura del documento, mettendone in evidenza i limiti.

Partiamo da due considerazioni generali. Anzitutto, il documento, estremamente ambizioso nelle sue finalità, è stato scritto da dodici ‘esperti’, così li definisce la stampa, che non sono mai intervenuti nel dibatto scientifico, assai vivace in questi ultimi anni, sul futuro dell’Unione europea. Sicuramente sono delle persone serie, ma altrettanto sicuramente non sono dei luminari di chiara fama internazionale. Inoltre, il Rapporto si caratterizza per la totale assenza sia di una minima bibliografia sul tema che degli usuali richiami a documenti ufficiali comunitari siano essi del Consiglio, della Commissione o del Parlamento. Come essi stessi riconoscono “il dibattito politico e accademico sul futuro dell’Europa include argomenti che il nostro Rapporto non tratta” (p.18). Insomma, non è una analisi scientifica e non è nemmeno una esternazione politica. Cosa è? Cercheremo di rispondere a questo legittimo interrogativo al termine di questo intervento.

Un secondo dato da sottolineare è che il Rapporto franco-tedesco propone una ristrutturazione globale dell’architettura delle istituzioni europee. Nel paragrafo iniziale – intitolato ‘Main recomandations‘, ‘Raccomandazioni principali’ – sono elencate ben 42 riforme (pagg. 8-10). Ed è una valutazione per difetto, in quanto alcune di queste sono articolate in più sotto-riforme ed opzioni. E già qui, a prescindere dal contenuto delle proposte, siamo di fronte ad un errore lapalissiano. Chiunque abbia una minima conoscenza del funzionamento delle istituzioni politiche e della loro storia sa che le riforme palingenetiche sono per loro stessa natura condannate al fallimento. Le riforme efficaci – lo ripeto, a prescindere da cosa e come riformare – sono quelle graduali, incrementali, a piccoli passi che, si noti, sono molto più conformi alla storia dell’Unione europea che è cresciuta by stealth, furtivamente, per gradi. Ma procediamo con ordine.

Il presupposto da cui parte il Rapporto è che sono in atto profonde trasformazioni geopolitiche (pagg. 5 e 11) che rendono necessario l’allargamento dell’Unione europea. Più precisamente “I leader europei hanno rinnovato il loro impegno per l’allargamento sullo sfondo del contesto internazionale sempre più sfavorevole. L’Ucraina e la Moldavia si sono recentemente unite al gruppo di otto Paesi candidati, a cui potrebbero aggiungersene altri due in seguito” (4).

Ora, notiamo un piccolo particolare. Se si osserva la collocazione dei potenziali membri dell’Unione europea si intuisce chiaramente che l’allargamento a Est costituirebbe una chiara provocazione nei confronti della Russia e inasprirebbe ulteriormente il contesto internazionale definito dallo stesso Rapporto come “sfavorevole” (figura 1 – Fonte: Baccini 2023).

Tuttavia, prosegue il Rapporto, di fronte all’impellente necessità di un ulteriore allargamento, l’Unione europea è impreparata. La sua struttura istituzionale è obsoleta in quanto è stata progettata quando i Paesi membri erano 12 ed ora stanno per diventare 37 (p.11).

Prima di passare ad analizzare sinteticamente la logica delle riforme proposte, è opportuno sottolineare come il Rapporto dia per scontato ciò che scontato non è affatto.

Primo punto, chi ha detto che la risposta alle nuove sfide geopolitiche e a un contesto internazionale sfavorevole sia l’allargamento? Questo il Rapporto lo prende palesemente come un assunto, mentre invece è un punto sul quale discutere; infatti, “non tutti i governi concordano sul fatto che espandere l’Unione europea verso i Balcani occidentali, l’Ucraina e la Moldavia sia realmente una necessità geopolitica” (p.12).

Secondo punto, ancora più importante, per quale motivo l’Unione europea non è pronta ad affrontare le sfide dell’allargamento? Quando si progettano delle riforme è buona pratica fare un’analisi degli errori commessi e imparare da questi. L’Unione europea è dalla sua fondazione che non fa che allargarsi (figura 2), con risultati assai discutibili. Come mai? Forse, prima di consigliare delle terapie è meglio fare una diagnosi. Ma il Rapporto non lo fa.

Ciò che il Rapporto fa, invece, è partire dagli obiettivi, definiti astrattamente, cioè senza alcun ancoraggio alla realtà empirica, per progettare delle riforme. Vediamo, quindi, quali sono questi obiettivi:

1. Proteggere e promuovere lo Stato di diritto (rule of law) e aumentare la legittimità democratica;
2. Incrementare la capacità funzionale delle istituzioni di agire e decidere;
3. Prepararsi all’allargamento.

Illustrare, analizzare e, laddove necessario, criticare le 40 riforme è impossibile e, da un certo punto di vista, inutile, in quanto i limiti del Rapporto stanno non nei particolari, ma nei principi portanti, ed è di quelli che qui ci occupiamo.

Per quanto riguarda la condizionalità la Commissione dovrebbe avere il potere di trattenere l’approvazione dei fondi UE (invece di sospenderli) “se gli standard dello Stato di diritto non vengono rispettati” (p.17). Nel caso sarà opportuno “estendere l’ambito della condizionalità di bilancio ad altri comportamenti che risultino essere dannosi per il bilancio europeo” (p. 16). E, qui, fanno l’esempio del riciclaggio di denaro ‘sporco’. È evidente che i dodici esperti o sono in malafede o hanno scarsa contezza dei conflitti che emergono intorno ai vincoli di bilancio che riguardano principalmente le spese sociali e il rispetto dei vincoli posti dalle politiche di austerità. È su questo punto che agisce la leva della condizionalità e del controllo sulla erogazione di ingenti quantità di euro, perché è di questo che stiamo parlando. Per quanto riguarda il rispetto della legalità e dei diritti, entrambi imprescindibili, esiste già un meccanismo di controllo, cioè il rispetto dell’acquis comunitario che regola l’adesione all’Unione europea. Parlare di irrigidimento della condizionalità politica per tutelare i diritti e la legittimità è, quindi, fuori luogo.

Ancora più paradossale è la parte dedicata alla sostituzione del principio dell’unanimità con quello della maggioranza qualificata. “L’obiettivo degli strumenti dell’UE mirano innanzitutto a incoraggiare i governi recalcitranti a rispettare i principi dello Stato di diritto concordati congiuntamente” (p. 17). Anche qui, ci troviamo di fronte ad un uso strumentale e ingannevole della retorica riformatrice. Si propone di limitare, se non eliminare, il principio di unanimità per garantire il rispetto dello Stato di diritto, quando di fatto, il diritto di veto è lo strumento di cui dispongono gli Stati membri per tutelare la loro sovranità.

Insomma, la tutela dello Stato di diritto diventa l’alibi per introdurre cambiamenti che avrebbero implicazione su ben altre aree di intervento, cioè le politiche economiche, sociali e istituzionali degli Stati membri. Che è ciò che interessa veramente all’Unione europea.

Le sfide istituzionali: cinque aree di riforma

Secondo obiettivo del Rapporto è aumentare la “capacità di agire” delle istituzioni comunitarie (p. 14). Qui gli ‘esperti’ compiono un’operazione acrobatica degna dei migliori trapezisti. Il primo passaggio consiste nell’ammettere che fin dalle sue origini l’Unione europea soffre di un deficit democratico (p. 18). E questa non è una novità, sul tema sono state scritte centinaia, per non dire migliaia, di pagine. Tuttavia, poche righe dopo, affermano che le istituzioni europee “soffrono di una mancanza di agilità, troppi giocatori e eccessiva complessità” (p. 18). E già qui dimostrano di non avere le idee chiare: il problema è il deficit democratico o una eccessiva partecipazione ai processi decisionali?

La risposta arriva immediatamente, e siamo al secondo passaggio. L’annessione di altri dieci Stati membri renderà le negoziazioni intergovernative ancora più complesse e quindi “le riforme istituzionali per preparare l’allargamento dell’UE dovranno trovare un delicato equilibrio tra l’accresciuta capacità di agire, il potere e l’influenza degli Stati membri piccoli, medi e grandi, la legittimità democratica del processo decisionale e la tutela dei legittimi interessi nazionali”. È evidente che sono troppi obiettivi tra loro inconciliabili. Anche qui c’è una copiosa letteratura, che evidentemente gli ‘esperti’ ignorano, su come democrazia e governabilità, rappresentatività e rapidità dei processi decisionali siano inversamente proporzionali: all’aumentare dell’uso si riduce l’altro, e viceversa.

Seguono, quindi, una serie di proposte che scendono nei particolari del funzionamento delle singole istituzioni (Parlamento, Commissione, Consiglio, ecc.), il cui obiettivo è ridurre il numero dei decisori all’interno di ogni singola arena istituzionale. Quindi, all’allargamento dell’Unione europea si fa corrispondere una contrazione del numero di decisori pubblici. La scelta a favore della governabilità – della “agilità decisionale”, come la chiama il Rapporto – a scapito della democrazia è evidente. E il principale strumento per realizzare questo obiettivo è l’estensione del principio di maggioranza qualificata, a cui vengono dedicate ben due pagine (pp. 21-22), in sostituzione a quello di unanimità. Viene anche proposta una sorta di clausola di salvaguardia, cioè l’adozione del principio di “unanimità meno uno” per le decisioni che riguardano politiche che intaccano la sovranità nazionale, cioè quelle che chiamano “sovereignty-critical policy decisions”. Ovviamente, non viene chiarito il punto principale, ovvero quali siano queste decisioni, la cui definizione viene rimandata alle trattative di revisione dei Trattati, cioè ai rapporti di forza tra gli Stati (p. 22).

Segue quindi una lunga parte dedicata alla democrazia a livello europeo (pp. 23-27) in cui gli ‘esperti’ avanzano numerose proposte. In parte si tratta di alchimia istituzionale, che non ha gran che a vedere con la democrazia in senso stretto. Interessante, invece, è il paragrafo dedicato alla democrazia partecipativa in cui si afferma che ad oggi esistono vari canali di partecipazione a livello europeo ma che non vengono utilizzati (p. 25). Anche qui, manca totalmente una analisi dei motivi per cui ciò è accaduto, ma ci si limita ad affermare che in vista dell’allargamento, questo è il leitmotiv di tutto il Rapporto, questi strumenti partecipativi vadano rafforzati. Il dubbio che forse quella europea non sia la scala più idonea all’esercizio di pratiche partecipative e che la distanza tra il cittadino e le istituzioni europee sia eccessiva non sfiora nemmeno lontanamente gli ‘esperti’. Così come non viene minimamente trattato un tema che è stato al centro del dibattito scientifico in questi anni e cioè che affinché ci sia democrazia, cioè governo del popolo, è necessario che ci sia un demos, cioè un popolo, una identità collettiva in cui gli europei dovrebbero identificare. Ma questa non esiste. Al massimo, oggi gli europei di identificano in una valuta, l’euro.

Altro tema che viene trattato in modo marginale – e questo è veramente stupefacente, per non dire indecente – è quello dei poteri e delle competenze dell’Unione europea, cioè il tema fondamentale su cui si è svolto il dibattito scientifico e politico negli ultimi due decenni. Nelle venti righe (p. 27) in cui si illustra il problema, vengono fatte, ovviamente senza alcun riferimento empirico, bibliografico o storico, due affermazioni.

La prima è che “i poteri e le competenze a livello di Unione europea sono aumentati dal 1957, estendendosi ora a una vasta gamma di aree di intervento che vanno oltre le originali aree di integrazione. Questa estensione è stata oggetto di critiche che, tuttavia, non sono supportate da argomentazioni legali sostanziali” (p. 27). Quindi, l’erosione della sovranità nazionale viene ridotta ad un semplice problema legale.

Seconda affermazione, “noi non escludiamo il ritorno delle competenze dall’UE al livello nazionale come una questione di principio se possono essere gestite meglio a livello nazionale o subnazionale con effetti positivi per la legittimità, l’efficienza o la qualità delle decisioni prese. Siamo ugualmente aperti all’estensione delle competenze UE per gli stessi motivi” (p. 27). Questo atteggiamento piratesco consente agli ‘esperti’ di non affrontare il problema fondamentale dell’Unione europea proprio nella prospettiva di un suo allargamento.

Segue una mezza paginetta in cui vengono fatte delle raccomandazioni, anche qui non si capisce sulla base di cosa, per le riforme. Non ci sorprende trovare scritto che bisogna prepararsi a far fronte a possibili emergenze nel campo della finanza, della sanità, della sicurezza, del clima e dell’ambiente (p. 28). E, ovviamente, che per fare ciò bisogna saper trarre utili insegnamenti da come si sono gestite le crisi passate. Cosa che avevamo già trovato nell’intervento di Mario Draghi del 7 settembre 2023 sull’Economist e su Repubblica (5). Insomma, gli europeisti ci sorprendono sempre, ma ormai non ci stupiscono più. I loro argomenti sono sempre gli stessi, sbagliati e inquietanti.

Se, come abbiamo visto poco sopra, gli ‘esperti’ non hanno le idee chiare sull’opportunità di ampliare o restringere i poteri e le competenze dell’Unione europea, hanno invece le idee chiarissime sulle sue risorse in quanto “il bilancio dell’UE dovrà crescere nel prossimo periodo di bilancio sia in termini nominali che in termini di percentuale del PIL” (p. 28). E ora è tutto più chiaro.

Approfondire e allargare l’UE: i prossimi passaggi

La terza parte del Rapporto è dedicata alle modalità con cui arrivare all’allargamento e alla revisione dei Trattati. Evitiamo di analizzare da un punto di vista tecnico le proposte – prima fra tutte quella di creare un’Europa a “quattro velocità” (p. 35), una specie di Frankenstein istituzionale – in quanto l’errore sta nella premessa. Primo, l’obiettivo dell’allargamento deve essere oggetto di attenta analisi politica e non può essere assunto come valido a priori. Secondo, la storia delle istituzioni politiche, a partire dai grandi Imperi dell’antichità ci insegna che il tentativo di ampliare contemporaneamente il dominio territoriale (o estensione) e il carico funzionale (o intensione) è destinato al fallimento. Ma questo, evidentemente, gli esperti lo ignorano.

Nella parte conclusiva del Rapporto (pp. 40-42) vengono prospettate due ‘finestre’ per realizzare le riforme: la prima (ottobre 2023 – giugno 2024) precede le elezioni europee, la seconda (2024-2029) coincide con la prossima legislatura. Qui gli ‘esperti’ dettano una vera e propria agenda all’Unione europea, anche se in modo confuso, in quanto alcuni interventi compaiono sia nella prima che nella seconda fase. Ci basti qui sottolineare come nel loro ‘delirio riformatore’ gli autori del Rapporto suggeriscono di realizzare prima delle elezioni, cioè in otto mesi, ben nove riforme, che vanno dalla Presidenza del Consiglio alla democrazia diretta passando per il voto a maggioranza qualificata e l’allargamento, dimenticandosi che normalmente le elezioni sono precedute da una campagna elettorale durante la quale i politici hanno altro a cui pensare.

Eravamo partiti ponendoci un interrogativo: il Rapporto franco-tedesco non è una analisi scientifica e non è nemmeno un documento politico, cosa è? Dopo averlo analizzato sinteticamente possiamo dare una risposta. Nonostante gli sforzi degli ‘esperti’, è chiaro che il vero tema al centro di questo lavoro di scarso pregio non è l’allargamento. L’annessione di altri Stati membri è semplicemente una copertura, una cortina fumogena, per porre al centro del dibattito la riforma delle istituzioni europee. L’Unione europea è “allo sbando”, per utilizzare l’espressione utilizzata da un europeista al di sopra di ogni sospetto come Romano Prodi (6), questo è il problema. Dichiararlo chiaramente significherebbe ammettere un fallimento. Allora si preferisce parlare di come affrontare le sfide future per proporre quei cambiamenti istituzionali che si pensa erroneamente siano necessari oggi al fine di ridurre ulteriormente la sovranità degli Stati nazionali. In sintesi, questo Rapporto non è altro che l’ennesima arma di distrazione di massa.

Di Luca Lanzalaco per ComeDonChisciotte.org

24.09.2023

Luca Lanzalaco è professore ordinario di Scienza politica presso l’Università di Macerata. Ha recentemente pubblicato, con Giampiero Cama e Sara Rocchi, Le banche centrali prima e dopo la crisi. Politica e politiche monetarie non convenzionali (ATì editore, 2019) e Fragile Boundaries. The Power of Global Finance and the Weakness of Political Institutions (Rivista Italiana di Politiche pubbliche, 2/2015, il Mulino). E’ autore del libro  L’Euro e la Democrazia – dalla Crisi Greca al nuovo Mes (Youcanprint, Bari, 2022).

NOTE:

(1) Group of Twelve (2023), Sailing on High Seas: Reforming and Enlarging the EU for the 21st Century, Report of the Franco-German Working Group on EU Institutional Reform, Paris-Berlin, 18 September 2023.

(2) Luca, F. (2023), Francia e Germania cercano di sbloccare lo stallo a Bruxelles sulla riforma dell’Unione europea, 24 gennaio 2023, https://www.eunews.it/2023/01/24/francia-germania-riforma-dellue/

(3) Per una sintesi si rimanda a:

• Scopece, M. (2023), Che cosa c’è nel piano di Francia e Germania sul futuro della Ue, “Policy Maker”, 21 settembre 2023, https://www.policymakermag.it/dal-mondo/che-cosa-ce-nel-piano-di-francia-e-germania-sul-futuro-della-ue/
• Baccini, F. (2023), Tutto ciò che c’è da sapere sulla proposta franco-tedesca per adeguare l’Unione Europea a un suo futuro allargamento, 19 settembre 2023, https://www.eunews.it/2023/09/19/proposta-allargamento-ue-riforma-trattati/
• Basso, F. (2023), Unione europea a oltre 30 Stati: lo studio commissionato da Francia e Germania, “Corriere della Sera. L’Economia”, 23 settembre 2023, https://www.corriere.it/economia/finanza/23_settembre_19/ue-30-stati-membri-cosa-dovra-cambiare-perche-funzioni-ef984606-56e9-11ee-a17f-69493a54d671.shtml

(4) Albania, Bosnia e Herzegovina, Moldavia, Montenegro, North Macedonia, Serbia, Turchia (trattative in corso) e Ucraina. Georgia and Kosovo sono potenziali candidati all’annessione.

(5) Rimando qui a L. Lanzalaco, Draghi ci indica la direzione giusta. Quella opposta alla sua, 17 settembre 2023, https://comedonchisciotte.org/draghi-ci-indica-la-direzione-giusta-quella-opposta-alla-sua/

(6) https://www.youtube.com/watch?v=bWkOwThLbKk