L’elogio della “spinta”: apologia classica di una nuova base giuridica del “raccomando”

di Maurizio Lucca
Spesso quando assistiamo alla germogliazione di un nuovo Governo, alla nomina di un Commissario dell’emergenza o ad acta, alla designazione di una carica dello Stato, o di una qualche istituzione internazionale, pensiamo all’elevato profilo professionale, alle attitudini dimostrate in anni di lavoro, alla maturità assunta (inarrivabile).

Osserviamo attoniti al nunzio di un tanto insieme di pregevoli caratteri, apprezziamo la levatura del profilo e lo spessore umano, oltre al c.d. curriculum vitae e studiorum, quest’ultimo elemento imprescindibile dell’electus (con valore aggettivale, tipico del linguaggio teologico).

A volte, tuttavia, non comprendiamo il senso o il metro, e, con una certa vergogna, vediamo ricoprire incarichi di prestigio da parte di persone prive di una qualche abilità o preparazione ma che vantano di una speciale “spinta” (quasi a voler imitare “fortemente raccomandato” l’uso delle mascherine, formulazione ricorrente nelle misure emergenziali della pandemia)1.

In questi casi, i giuristi più attenti parlano di atti di indiscussa natura di “alta amministrazione”, soggetti – in quanto tali – ad una disciplina giuridica peculiare, sia sotto il profilo della “formulazione” – e, precipuamente, per quanto attiene al supporto “motivazionale” – che per quanto attiene al sindacato del giudice amministrativo, il quale risulta limitato entro ben precisi canali, quale l’irragionevolezza e l’arbitrarietà2.

L’atto, si osserva, è vincolato nella proiezione del soddisfacimento di un interesse pubblico primario (il c.d. bene della vita), individuato dalla norma o dalle tavole di fondazione, gode di un’ampia discrezionalità amministrativa correlata ad uno spettro fiduciario che lega il soggetto indicato al titolare della competenza, ossia di colui a cui la fonte assegna il potere di nomina.

Invero, si potrebbero riscontrare una certa similare assonanza – sotto il profilo strettamente sostanziale – nella più appropriata categoria di “atto politico”, ed in quanto tale (solo quest’ultimo) insuscettibili di sindacato del G.A., essendo atti – liberi nei fini da perseguire – che attengono alla costituzione, alla salvaguardia e al funzionamento dei pubblici poteri e delle sue istituzioni, nella loro organica struttura e nella loro coordinata applicazione pratica: ai sensi dell’art. 7, comma 1, c.p.a. «non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico»: si postula l’insindacabilità dell’atto politico.

In termini più divulgativi della narrazione, le nomine alle più elevate cariche istituzionali, possono avvenire in modo diretto in presenza di elevati requisiti morali e personali: il comma 3, dell’art. 106 della Costituzione Italiana, difatti prevede che su «designazione del Consiglio superiore della magistratura possono essere chiamati all’ufficio di consiglieri di cassazione, per meriti insigni, professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati che abbiano quindici anni d’esercizio e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori», valorizzando la specchiatissima vita professionale (un fuoco prospettico di riferimento).

In altri casi, si premia l’appartenenza politica, la provenienza partitica o di qualche altra lobby, da alcuni definite centro di potere ed emanazione di interessi particolari (una parte rispetto al tutto), o più icasticamente dei “poteri forti”, una “convergenza” di utilità (insite nel c.d. conflitto di interessi), in un meccanismo “scambiatore” di favori e ricambi; segno esemplare e palmare in molti organi di rappresentanza diretta delle moderne democrazie occidentali, in cui una parte eletta, senza vincolo di mandato (ex art. 67 Cost., legato alla libertà di espressione, di cui al primo comma dell’art. 68 Cost., la c.d. immunità), passa a più “gruppi parlamentari”, senza soluzione di continuità, “alla bisogna”, recentemente definiti come “costruttori”, in altri epoche o contesti, in chiave caritatevole definiti “portatori d’acqua”, in origine “trasformisti3.

Il quadro emergente risponde a logiche «Della ragion di Stato» nella dimensione descritta da BOTERO (Venezia, 1589)4, postergando il mantenimento del potere politico alla conservazione del dominio sulle masse, sopra i cittadini, dove in funzione di un superiore “interesse” all’integrità dello Stato (una virtù di chi governa) si ammette la prudenza dell’agire nel neutralizzare le regole etiche, fonte del diritto naturale, a tutela degli interessi dei corpi rappresentativi posti al vertice della gerarchia istituzionale.

Addomesticando le genti all’obbedienza della legge in funzione della convivenza civile, si esprime la signoria del diritto, «infatti il popolo può essere tanto sfrenato e tanto perverso che un signore anche giusto non possa fidarsi di esso»5, dimostrando l’incapacità della società civile a tener testa da sola al proprio futuro e al bisogno di questa di sopravvivere legandosi ad una élite di potere che «decida e organizzi in sua vece»6.

Assistiamo, ancora una volta, ad esiti inaspettati dove il regnante non viene eletto seguendo le regole del voto popolare, dove le leggi non vengono fatte dal Parlamento ma dai DPCM, dove le logiche seguono riti diversi, dispensando un nuovo ordine mondiale (NWO) sulla spinta dei “Club finanziari7, selezionando l’egemonia politica (la classe o la casta) subalterna a poteri esterni: in un processo di perdita della sovranità non solo monetaria.

In questa filigrana visuale accogliamo che la collezione dei numeri primi sia intrapresa indipendentemente da regole generali, senza discriminazioni, e in adesione ai principi di uguaglianza, prevalendo quella componente che, più di altri, privilegia la politica sulla meritocrazia, segno di una sequenza che incardina radici nell’antichità, dai passaggi dei primi sette fondatori di Roma alla fine dell’Impero, e alla perdita di Bisanzio, con cooptazioni di padre in figlio, di corrente in corrente, di ventennio in ventennio, di generazione in generazione, in un continuum.

Se, quindi, si consola e concilia il bisogno di garantire il “buon governo” dal “cattivo governo”, ben espresso negli affreschi di LORENZETTI (che elogia la Siena del 1300), con l’individuazione dei più preparati all’impresa, giustificando le scelte dei (pre)destinati all’altare del comando, si potrebbe sottoscrivere simili promesse anche per coloro che occupano cariche amministrative e di vertice negli apparati del policentrismo istituzionale, dove dovrebbero orientare o vigilare i principi dell’imparzialità e del buon andamento, assicurando l’accesso «agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni… mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge», ai sensi dell’art. 97 della Costituzione Italiana: «To be, or not to be, that is the question?»8.

In più occasioni, la Corte Costituzionale9 nel definire il perimetro di applicazione dei principi che governano l’azione amministrativa nella c.d. provvista di personale, da inserire nella Pubblica Amministrazione, ha indicato la regola aurea del concorso pubblico, quale obbligo cogente di svolgimento di una procedura pubblica “di tipo comparativo”, volta cioè a selezionare la persona oggettivamente più idonea a ricoprire una data posizione.

Il concorso o la selezione assurge a metodo del diritto positivo, ovvero la procedura più corretta per individuare – tra più aspiranti – il più dotato, vedendo nella selezione aperta a tutti la concreta capacità di verifica ottimale della professionalità necessaria per assumere una funzione pubblica10.

La legge n. 190/2012, Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione (c.d. legge Severino), approvata con un voto di fiducia dal Parlamento (e questo è significativo della bontà della legge), fa rientrare i «concorsi e prove selettive per l’assunzione del personale e progressioni di carriera» tra le aree a rischio corruzione, esigendo delle specifiche “misure” per prevenire i fenomeni di maladministration nella P.A. (con estensione alle diverse Autorità e società pubbliche), se non di veri e propri reati.

La modalità di ingresso agli impieghi pubblici tramite concorso costituisce, dunque, uno strumento al servizio del buon andamento dell’agire pubblico (ex art. 97 Cost.), in quanto volto ad individuare il miglior candidato per la posizione bandita e presidia il diritto di tutti i cittadini ad accedere agli uffici pubblici (ex art. 51 Cost.), quale strumento per promuovere l’uguaglianza e rimuovere gli ostacoli che di fatto la limitano (ex art. 3 Cost.).

In dipendenza di ciò, l’art. 3 e 97 Cost. viene violato in presenza di un’assunzione senza concorso, valevole per la generalità dei cittadini e con valenza generale, dovendo sempre motivare i provvedimenti inerenti «lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale», ai sensi dell’art. 3 della legge n. 241/1990 (quella sul procedimento amministrativo e il diritto di accesso), sicché se adottassimo il medesimo principio per le nomine politiche, violeremmo una batteria di norme costituzionali, partendo direttamente dall’art. 1 della Costituzione, quale base giuridica del principio democratico, a fondamento della sovranità del popolo e canone di legalità.

In questo bilanciamento valoriale, secondo un orientamento giurisprudenziale (con riferimento alla progressione di carriera di un magistrato), vi è un obbligo “rafforzato” di motivazione, «dovendosi dare conto in maniera convincente di quali fossero i profili attitudinali e di merito di cui il candidato privo di pregresse esperienze direttive avesse esclusivo o maggior possesso rispetto all’altro candidato e in che modo tali profili fossero idonei ad attribuire allo stesso prevalenza, rendendolo più idoneo avuto riguardo alle esigenze funzionali da soddisfare»11.

In altri casi, quelli della dirigenza a termine, negli uffici alle dirette dipendenze degli organi elettivi o di vertice amministrativo, si fanno sempre più strada procedure selettive su interpello o call pubblica senza una effettiva capacità di comprendere la scelta finale (quella che il legislatore individua come “motivazione”), dove una volta verificato il possesso dei titoli di idoneità (i c.d. requisiti minimi), la nomina (alias assunzione) avviene su base squisitamente “fiduciaria”, senza tener conto di quella professionalità tanto invocata e decantata dai maestri della performance e dai decani del management pubblico, con indicatori e misuratori della prestazione, anche mediante somministrazione di questionari di gradimento del cittadino, previsti dalla legge n. 150/2009, Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni: la virata della customer satisfaction (che tanto piace alla cultura “aziendalistica” della P.A.).

Una mancanza da non enfatizzare troppo, quasi sull’idea di gatekeeping nelle pubbliche relazioni.

Sembra un apparente ossimoro, da una parte, si censurano le selezioni intuitu personae (quelle dirette senza confronto) ritenendole contrarie ad ogni regulae iuris, arbitrarie e discriminatorie, dall’altra si legittima la nomina, «potendo in ipotesi la scelta cadere sul candidato che, pur non possedendo la migliore storia curricolare, offra, per caratteristiche personali, maggiori garanzie di raggiungimento dei risultati programmati, secondo la valutazione discrezionale spettante al Presidente della Giunta, enucleabile dalla motivazione del provvedimento di nomina»12.

Si dovrà rafforzare, come insegna la migliore esegesi giuridica, la motivazione della nomina di coloro che pur avendo meno titoli dispongono, parafrasando la citazione giurisprudenziale, di una “spinta” vitale (personale) in più che offra doti di sicurezza (tranquillità), secondo un giudizio meritocratico del titolare del potere di veto (rectius l’organo posto al vertice della piramide, ad es. nei Comuni il sindaco, per gli artt. 90 o 110 del Testo Unico Enti Locali): si qualifica l’eccellenza della politica sulla creatività del sapere superfluo, visto che il “Curriculum” è opzionale, non fa testo, entrando in gioco questioni di natura eminentemente politica «che appartengono a una competenza senza specificità»13.

Forse sarebbe più corretto uscire da questa ipocrisia, incensare l’elogio della “fiducia”, dove l’onore del funzionario pubblico «quando l’autorità a lui preposta insiste, nonostante le sue obiezioni, su un ordine che a lui sembra sbagliato… consiste nella capacità di eseguirlo coscienziosamente e con precisione sotto la responsabilità di colui che comanda, come se esso corrispondesse a una sua personale convinzione: senza questa disciplina morale nel senso più alto della parola e senza questa abnegazione l’intero apparato andrebbe completamente in pezzi»14.

Recentemente alcuni amministratori locali hanno invocato la modifica delle responsabilità del dirigente pubblico (modifica del TUEL), poiché non intendono rispondere personalmente e penalmente di fatti non di loro competenza15, rispecchiando una marcata insofferenza sulla distinzione di ruoli tra “politica” e “amministrazione”, alla base dei principi a cui s’informa il lavoro pubblico, di cui all’art. 4, Indirizzo politico-amministrativo. Funzioni e responsabilità, del d.lgs. n. 165/2001, Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, richiedendo, in altri contesti, il potenziare dello spoil system per una dirigenza a chiamata16.

In tanto lumeggiare si proiettano, nelle diverse asimmetrie informative, i benefici di nomine di molti vertici istituzionali (politici e amministrativi) sulla base della statura fiduciaria dell’eletto che si regge sull’elogio del consenso, sulla velina, sulla raccomandazione, sulla spintarella (una derivazione dell’“Italietta” di epoca giolittiana) ed in queste celebrazioni pur spiccano i migliori, i più bravi, che a volte tali non lo sono, ma in quelle rare eccezioni, si può giustificare l’assenza di un titolo e/o della poca esperienza professionale sulla base di una «celeste… corrispondenza di amorosi sensi»17, una reciprocità di parti, ed allora il pathos non ha più confini nell’esperienza del diritto vivente.

È tutta qui la differenza.

Una “spinta” al sorpasso o essere retto (con il significato di rettitudine), abbassare la testa o rimanere con la schiena dritta, come disegnavano gli antichi romani che con la squadra hanno (e)retto monumenti alla Storia: «perciò «niente depressione» ma «speranza»… È vero… che «la realtà è brutta: ci sono tanti, tanti popoli, città e gente, tanta gente, che soffre; tante guerre, tanto odio, tanta invidia, tanta mondanità spirituale e tanta corruzione». Però «tutto questo cadrà»»18.
Maurizio Lucca
https://www.mauriziolucca.com

NOTE:

1 Vedi, LUCCA, Dalle Idi di marzo (fase zero punto zero) al contagio dei DPCM (fase quattro punto zero), comedonchisciotte.org, 14 novembre 2020.

2 Cfr. T.A.R. Molise, sez. I, 28 marzo 2020, n. 103, dove si è rilevato che la natura ampiamente discrezionale che caratterizza la categoria degli atti di c.d. “alta amministrazione”, fa sì che il sindacato del Giudice amministrativo debba limitarsi al rispetto delle regole procedimentali che presiedono alla loro formazione ed alla sussistenza di una adeguata motivazione che dia conto delle ragioni e dei presupposti assunti a giustificazione dell’atto, senza alcuna possibilità di entrare nel merito della scelta operata dalla Amministrazione. Inoltre, per gli incarichi altamente fiduciari, ai fini di una congrua motivazione, non trova applicazione alcun onere di valutazione comparativa tra gli eventuali candidati essendo piuttosto necessario che i soggetti prescelti siano effettivamente professionalmente qualificati con riferimento al grado ed alle funzioni dell’ufficio da ricoprire; dall’altro, occorre che, dagli atti del procedimento, emergano i criteri seguiti e le ragioni giustificatrici poste a base dell’atto, così da consentirne la puntuale verifica in sede giurisdizionale, Cons. Stato, sez. IV, 1° marzo 2005, n. 810.

3 Lettere al direttore, Il “mercato” dei senatori: il problema non è la Costituzione, ma la (scarsa) qualità di tanti parlamentari. Pronti a tutto, ilgazzettino.it., 23 gennaio 2020, ove si analizza il fenomeno di coloro che vanno «a caccia a senatori e deputati pronti a cambiare casacca».

4 Da MACCHIAVELLI descritta sotto il nome «cose di stato» nel Il Principe, capitolo XVIII.

5 BARTALO DA SASSOFERRATO, Trattato sulla tirannide, VIII.

6 MENEGHELLI, La magia del potere, Padova, pag. 69.

7 Si riferisce ai c.d. poteri occulti, che «secondo alcuni, gestirebbero da dietro le quinte gli avvenimenti della storia», PERUCCHIETTI – MARLETTA, Governo globale. La storia segreta del nuovo ordine mondiale, Bologna, 2013, pag. 43.

8 SHAKESPEARE, Amleto.

9 Corte Cost., sentenze 24 giugno 2010, n. 225 e 13 novembre 2009, n. 293.

10 Cons. Stato, sez. VI, 2 febbraio 2018, n. 677.

11 T.A.R. Lazio, Roma, sez. I quater, 21 maggio 2015, n. 7352.

12 Tribunale di Catanzaro, sez. civ. lav., ordinanza 23 novembre 2020.

13 DENEAULT, La mediocrazia, Vicenza, 2017, pag. 101.

14 WEBER, La politica come professione, Milano, 2006, pag. 80.

15 Vedi, ANCI, Già 3427 i sindaci che hanno firmato l’appello di Decaro al Parlamento, Ufficio Stampa, 3 febbraio 2001, ove si legge «Non chiediamo immunità o impunità – è scritto nell’appello – non dubitiamo del lavoro dei magistrati e rispettiamo il dolore dei parenti delle vittime. Ma domandiamo: possono i sindaci rispondere personalmente e penalmente di valutazioni non ascrivibili alle loro competenze? Possono essere condannati per aver fatto il loro lavoro?».

16 Vedi, La leggerezza dello spoils system del Segretario comunale, mauriziolucca.com, febbraio 2019.

17 FOSCOLO, Dei Sepolcri.

18 PAPA FRANCESCO, Depressione o speranza?, Omelie di Santa Marta, L’Osservatore Romano, ed. quotidiana, Anno CLIV, n. 272, Mar. 28 novembre 2014.

Pubblicato da Tommesh per Comedonchisciotte.org