LA PRESA PER IL CULO DEL REFERENDUM ABROGATIVO

DI PAOLO FRANCESCHETTI
paolofranceschetti.blogspot.com

Premessa.

In questo articolo provo a spiegare in parole semplici perché questi referendum, come tutti quelli del passato, servono solo a prendere in giro i cittadini.

Cercherò di usare un linguaggio scientifico sì, ma comprensibile ai più. E cercherò di utilizzare il linguaggio popolare maggiormente adattabile al tipo di considerazioni tecniche che sottoporrò al lettore, nel senso che sceglierò termini comprensibili anche al profano, il più possibile aderenti però al reale significato “giuridico” della questione referendaria.

Il tutto, ovviamente, cercando di interpretare il pensiero del legislatore costituzionale nel modo più aderente possibile a quello che fu lo spirito dei padri riformatori che, scrivendo la Carta Costituzionale, dettavano le regole fondamentali del rapporto tra potere politico e cittadini.Cercherò di spiegare il referendum, insomma, in una chiave “costituzionalmente orientata” (termine che oggi va molto di moda in tutte le sentenze e i libri di diritto).

Brevi cenni sul referendum.

Il referendum è uno strumento di democrazia popolare, che serve cioè per far partecipare attivamente i cittadini alla vita politica. Serve in altre parole a far sì che il popolo eserciti quella sovranità che, in teoria, l’articolo 1 della Costituzione gli attribuisce.

Il referendum può essere di vari tipi:
Consultivo (cioè si chiede un parere all’elettorato di una questione X)
Abrogativo (per cancellare una legge esistente)
Propositivo (per proporre una legge nuova)

Il referendum più importante è quello propositivo, che però non è ammesso dalla nostra Costituzione.

L’altro referendum, meno importante del precedente, ma che comunque potrebbe avere un ruolo decisivo nella vita politica, è quello consultivo. Anche questo non ammesso.
Questo tipo di referendum sarebbe importante perché, una volta che la maggioranza dei cittadini si sia espressa a favore o contro un certo provvedimento, il governo o il parlamento che poi approvassero provvedimenti di senso contrario farebbero una pessima figura.

L’unico referendum ammesso da noi è quindi quello abrogativo, la cui utilità funzionale e strutturale, avendo cura di leggere la normativa vigente in una chiave costituzionalmente orientata, può essere sintetizzata come segue: non serve a un beneamato cazzo.

Infatti una volta abrogata la legge, il parlamento può sempre approvarne una non identica, ma di contenuto simile.

In altri casi la situazione può anche essere peggiore, nel senso che la legge abrogata potrebbe lasciare un vuoto normativo che potrebbe essere peggio della legge stessa.

La nostra Costituzione, cioè, prende in giro i cittadini con l’istituto del referendum.

Basta ricordare quello che è successo in passato per rendersene conto.

Brevi cenni storici sulla presa per il culo dei referendum del passato.

Per capire l’inutilità di di questo istituto, è sufficiente vedere cosa è successo con i più importanti referendum del passato:

Nel 1993 è stato abolito il finanziamento pubblico ai partiti. Il parlamento non ha battuto ciglio, e ha varato – nello stesso anno (non dopo 50 anni, o 50 mesi) – una legge per il “rimborso elettorale ai partiti”.

Nel 1987 viene abrogata la norma che limitava la responsabilità dei magistrati. Nel 1988 (quindi dopo un anno, non dopo 100 anni o 100 mesi) viene varata una legge che limita la responsabilità del magistrato ai soli casi di dolo o colpa grave; legge che peraltro nei fatti non viene mai applicata, in quanto non si ha, a memoria d’uomo, un caso di magistrato condannato per avere fatto un torto ad un cittadino.

Nel 1995 venne abrogata la norma che faceva della Rai un servizio pubblico. Ma la Rai continua imperterrita a far pagare il canone ai cittadini.

Quei pochi risultati positivi che potevano ottenersi con il referendum abrogativo, poi, sono stati distrutti dall’opera demenziale e demagogica dei Radicali e di altri gruppi contigui, che negli ultimi anni hanno affossato definitivamente il referendum con due tecniche:
1) hanno proposto dei quesiti referendari incomprensibili a un qualsiasi cittadino medio, e di difficilissima comprensione anche per un giurista esperto come me;
2) hanno proposto quesiti che non interessavano a nessuno, come quello geniale sulle “servitù di elettrodotto” che la maggior parte dei cittadini neanche capisce cosa sia.

Non a caso negli ultimi anni le urne sono andate quasi deserte e non si è raggiunto il quorum necessario.

In altre parole, per qualche decennio il referendum è stato utilizzato per problematiche marginali, ma che comunque avevano una certa logica e che soprattutto interessavano i cittadini (ricordiamo quello sull’aborto, sul divorzio, sulle droghe leggere e altri); di recente, per screditare del tutto il referendum, e per distruggere i pochi lati positivi di esso, sono stati proposti quesiti come quello dei “premi di maggioranza alle liste elettorali”, quello sulla procreazione assistita e quello sulle trattenute sindacali degli enti previdenziali.
Referendum cui il popolo italiano ha risposto con un vaffanculo, mandando deserti i seggi elettorali.

Brevi cenni all’inculatura del referendum del 12 giugno.

Anche i quesiti attuali sono una bufala. Sinteticamente:

– Il quesito sull’acqua non riguarda in realtà solo l’acqua, ma l’affidamento di tutti i servizi pubblici locali.
Abrogata la norma resta la possibilità per lo stato di emanare una norma di contenuto non uguale ma identico (nel prossimo capitolo voglio fare un esempio specifico di quel che intendo; ora sorvolo per non appesantire il discorso e rendere questo articolo leggibile a chiunque).

– Il quesito sul legittimo impedimento è una presa in giro. Ci dicono che la norma sul legittimo impedimento vada a favore del Presidente del Consiglio. Il che è vero. Ma il Presidente del Consiglio ha mille modi per evitare un processo, e lo sappiamo bene; sparizione di fascicoli, infarti o malattie dei giudici, corruzione dei giudici, tacitazione degli organi di stampa.
Al Presidente del Consiglio non importa nulla che la norma sia abrogata o no.
La questione serve solo per gettare fumo negli occhi, e far pensare che nel nostro paese ci sia una democrazia, che la gente discuta, che il cittadino abbia un minimo di potere e per dare al 99 per cento degli italiani la sensazione che il potere di Berlusconi, in fondo, non è così enorme, se noi abbiamo il potere di cancellare una legge che è scomoda al premier.
Già immagino i discorsi, al bar del mio paese come al bar del tribunale: “non è vero che non siamo in democrazia; in fondo, siamo andati a votare per abbattere una legge ingiusta”; “Berlusconi non è così potente, guarda che botte che prende prima dalla Corte Costituzionale e poi dagli elettori”.

In realtà, di questa legge, al premier non frega nulla.

Ma vaglielo a far capire alla gente.

Piccolo esempio di presa per il culo giuridica. Il quesito sui servizi pubblici.

Il primo quesito riguarda l’abrogazione di questo articolo (da notare che è più lungo l’articolo di legge di tutto l’articolo che ho scritto fin qua):

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Articolo 23 bis Dl 112-2008

Le disposizioni del presente articolo disciplinano l’affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, in applicazione della disciplina comunitaria e al fine di favorire la più ampia diffusione dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di tutti gli operatori economici interessati alla gestione di servizi di interesse generale in ambito locale, nonché di garantire il diritto di tutti gli utenti alla universalità ed accessibilità dei servizi pubblici locali ed al livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettere e) e m), della Costituzione, assicurando un adeguato livello di tutela degli utenti, secondo i principi di sussidiarietà, proporzionalità e leale cooperazione. Le disposizioni contenute nel presente articolo si applicano a tutti i servizi pubblici locali e prevalgono sulle relative discipline di settore con esse incompatibili. Sono fatte salve le disposizioni del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, e dell’articolo 46-bis del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, in materia di distribuzione di gas naturale, le disposizioni del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, e della legge 23 agosto 2004, n. 239, in materia di distribuzione di energia elettrica, nonche’ quelle del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, relativamente alla disciplina del trasporto ferroviario regionale. Gli ambiti territoriali minimi di cui al comma 2 del citato articolo 46-bis sono determinati dal Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro per i rapporti con le regioni, sentite la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, e l’Autorità per l’energia elettrica e il gas, tenendo anche conto delle interconnessioni degli impianti di distribuzione e con riferimento alle specificità territoriali e al numero dei clienti finali. In ogni caso l’ambito non può essere inferiore al territorio comunale.

2. Il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali avviene, in via ordinaria:

a) a favore di imprenditori o di societa’ in qualunque forma costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del Trattato che istituisce la Comunita’ europea e dei principi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei principi di economicita’, efficacia, imparzialita’, trasparenza, adeguata pubblicita’, non discriminazione, parita’ di trattamento, mutuo riconoscimento e proporzionalita’;

b) a societa’ a partecipazione mista pubblica e privata, a condizione che la selezione del socio avvenga mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a), le quali abbiano ad oggetto, al tempo stesso, la qualita’ di socio e l’attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio e che al socio sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40 per cento.

3. In deroga alle modalita’ di affidamento ordinario di cui al comma 2, per situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile ricorso al mercato, l’affidamento puo’ avvenire a favore di societa’ a capitale interamente pubblico, partecipata dall’ente locale, che abbia i requisiti richiesti dall’ordinamento comunitario per la gestione cosiddetta “in house” e, comunque, nel rispetto dei principi della disciplina comunitaria in materia di controllo analogo sulla societa’ e di prevalenza dell’attivita’ svolta dalla stessa con l’ente o gli enti pubblici che la controllano.

4. Nei casi di cui al comma 3, l’ente affidante deve dare adeguata pubblicita’ alla scelta, motivandola in base ad un’analisi del mercato e contestualmente trasmettere una relazione contenente gli esiti della predetta verifica all’Autorita’ garante della concorrenza e del mercato per l’espressione di un parere preventivo, da rendere entro sessanta giorni dalla ricezione della predetta relazione.

Decorso il termine, il parere, se non reso, si intende espresso in senso favorevole.
4-bis. I regolamenti di cui al comma 10 definiscono le soglie oltre le quali gli affidamenti di servizi pubblici locali assumono rilevanza ai fini dell’espressione del parere di cui al comma 4.

5. Ferma restando la proprieta’ pubblica delle reti, la loro gestione puo’ essere affidata a soggetti privati.

6. E’ consentito l’affidamento simultaneo con gara di una pluralita’ di servizi pubblici locali nei casi in cui possa essere dimostrato che tale scelta sia economicamente vantaggiosa. In questo caso la durata dell’affidamento, unica per tutti i servizi, non puo’ essere superiore alla media calcolata sulla base della durata degli affidamenti indicata dalle discipline di settore.

7. Le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze e d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, possono definire, nel rispetto delle normative settoriali, i bacini di gara per i diversi servizi, in maniera da consentire lo sfruttamento delle economie di scala e di scopo e favorire una maggiore efficienza ed efficacia nell’espletamento dei servizi, nonche’ l’integrazione di servizi a domanda debole nel quadro di servizi piu’ redditizi, garantendo il raggiungimento della dimensione minima efficiente a livello di impianto per piu’ soggetti gestori e la copertura degli obblighi di servizio universale.

8. Il regime transitorio degli affidamenti non conformi a quanto stabilito ai commi 2 e 3 e’ il seguente:

a) le gestioni in essere alla data del 22 agosto 2008 affidate conformemente ai principi comunitari in materia di cosiddetta “in house” cessano, improrogabilmente e senza necessita’ di deliberazione da parte dell’ente affidante, alla data del 31 dicembre 2011;

b) le gestioni affidate direttamente a societa’ a partecipazione mista pubblica e privata, qualora la selezione del socio sia avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a) del comma 2, le quali non abbiano avuto ad oggetto, al tempo stesso, la qualita’ di socio e l’attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio, cessano, improrogabilmente e senza necessita’ di apposita deliberazione dell’ente affidante, alla data del 31 dicembre 2011;

c) le gestioni affidate direttamente a societa’ a partecipazione mista pubblica e privata, qualora la selezione del socio sia avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a) del comma 2, le quali abbiano avuto ad oggetto, al tempo stesso, la qualita’ di socio e l’attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio, cessano alla scadenza prevista nel contratto di servizio;

d) gli affidamenti diretti assentiti alla data del 1° ottobre 2003 a societa’ a partecipazione pubblica gia’ quotate in borsa a tale data e a quelle da esse controllate ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile, cessano alla scadenza prevista nel contratto di servizio, a condizione che la partecipazione pubblica, si riduca anche progressivamente, attraverso procedure ad evidenza pubblica ovvero forme di collocamento privato presso investitori qualificati e operatori industriali, ad una quota non superiore al 30 per cento entro il 31 dicembre 2012; ove siffatta condizione non si verifichi, gli affidamenti cessano, improrogabilmente e senza necessita’ di apposita deliberazione dell’ente affidante, alla data del 31 dicembre 2012;

e) le gestioni affidate che non rientrano nei casi di cui alle lettere da a) a d) cessano comunque entro e non oltre la data del 31 dicembre 2010, senza necessita’ di apposita deliberazione dell’ente affidante.

9. Le societa’, le loro controllate, controllanti e controllate da una medesima controllante, anche non appartenenti a Stati membri dell’Unione europea, che, in Italia o all’estero, gestiscono di fatto o per disposizioni di legge, di atto amministrativo o per contratto servizi pubblici locali in virtu’ di affidamento diretto, di una procedura non ad evidenza pubblica ovvero ai sensi del comma 2, lettera b), nonche’ i soggetti cui e’ affidata la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali degli enti locali, qualora separata dall’attivita’ di erogazione dei servizi, non possono acquisire la gestione di servizi ulteriori ovvero in ambiti territoriali diversi, ne’ svolgere servizi o attivita’ per altri enti pubblici o privati, ne’ direttamente, ne’ tramite loro controllanti o altre societa’ che siano da essi controllate o partecipate, ne’ partecipando a gare. Il divieto di cui al primo periodo opera per tutta la durata della gestione e non si applica alle societa’ quotate in mercati regolamentati. I soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali possono comunque concorrere alla prima gara svolta per l’affidamento, mediante procedura competitiva ad evidenza pubblica, dello specifico servizio gia’ a loro affidato.
10. Il Governo, su proposta del Ministro per i rapporti con le regioni ed entro il 31 dicembre 2009, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, nonche’ le competenti Commissioni parlamentari, emana uno o piu’ regolamenti, ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, al fine di:

a) prevedere l’assoggettamento dei soggetti affidatari cosiddetti in house di servizi pubblici locali al patto di stabilita’ interno, tenendo conto delle scadenze fissate al comma 8, e l’osservanza da parte delle societa’ in house e delle societa’ a partecipazione mista pubblica e privata di procedure ad evidenza pubblica per l’acquisto di beni e servizi e l’assunzione di personale;

b) prevedere, in attuazione dei principi di proporzionalita’ e di adeguatezza di cui all’articolo 118 della Costituzione, che i comuni con un limitato numero di residenti possano svolgere le funzioni relative alla gestione dei servizi pubblici locali in forma associata;

c) prevedere una netta distinzione tra le funzioni di regolazione e le funzioni di gestione dei servizi pubblici locali, anche attraverso la revisione della disciplina sulle incompatibilita’;

d) armonizzare la nuova disciplina e quella di settore applicabile ai diversi servizi pubblici locali, individuando le norme applicabili in via generale per l’affidamento di tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica in materia di rifiuti, trasporti, energia elettrica e gas, nonche’ in materia di acqua;

[e) disciplinare, per i settori diversi da quello idrico, fermo restando il limite massimo stabilito dall’ordinamento di ciascun settore per la cessazione degli affidamenti effettuati con procedure diverse dall’evidenza pubblica o da quella di cui al comma 3, la fase transitoria, ai fini del progressivo allineamento delle gestioni in essere alle disposizioni di cui al presente articolo, prevedendo tempi differenziati e che gli affidamenti diretti in essere debbano cessare alla scadenza, con esclusione di ogni proroga o rinnovo;]

f) prevedere l’applicazione del principio di reciprocita’ ai fini dell’ammissione alle gare di imprese estere;

g) limitare, secondo criteri di proporzionalita’, sussidiarieta’ orizzontale e razionalita’ economica, i casi di gestione in regime d’esclusiva dei servizi pubblici locali, liberalizzando le altre attivita’ economiche di prestazione di servizi di interesse generale in ambito locale compatibili con le garanzie di universalita’ ed accessibilita’ del servizio pubblico locale;

h) prevedere nella disciplina degli affidamenti idonee forme di ammortamento degli investimenti e una durata degli affidamenti strettamente proporzionale e mai superiore ai tempi di recupero degli investimenti;

i) disciplinare, in ogni caso di subentro, la cessione dei beni, di proprieta’ del precedente gestore, necessari per la prosecuzione del servizio;

l) prevedere adeguati strumenti di tutela non giurisdizionale anche con riguardo agli utenti dei servizi;

m) individuare espressamente le norme abrogate ai sensi del presente articolo.

11. L’articolo 113 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, e’ abrogato nelle parti incompatibili con le disposizioni di cui al presente articolo.

12. Restano salve le procedure di affidamento gia’ avviate alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto )

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Cosa succede se l’articolo viene abrogato?
Le possibilità sono due:

1) Torna in vigore l’articolo 113 del TU degli enti locali, che permette la gestione dei servizi pubblici anche a soggetti privati (sia pure in collaborazione col soggetto pubblico). Quindi la situazione è identica a prima.
2) Succede che occorre emanare una nuova normativa ad hoc, che però dovrà rispettare i principi comunitari.

Commento finale.

Ora a questo punto arriva l’inculatura finale. Non è l’Italia che vuole la privatizzazione dell’acqua, ma l’Europa, che con varie direttive ha previsto che i servizi locali debbano essere svolti in regime di “concorrenza” (ovvero: debbano essere privatizzati per fottere il cittadino alla grande).
E, ovviamente, non esiste la posibilità di abrogare per referendum una legge europea.
La privatizzazione dell’acqua, in altre parole, è un fenomeno che diventerà nei prossimi anni sempre più smaccato, ma non per colpa dell’Italia, bensì per colpa dell’Europa.

Non tratterò gli altri quesiti referendari. Mi pare che questo, come esempio di perfetta presa in giro, sia sufficiente.

E mi pare che l’interpretazione dell’istituto referendario in chiave “costituzionalmente orientata” possa essere sintetizzata figurativamente dalla foto che apre l’articolo che avete appena letto.

Paolo Franceschetti
Fonte: http://paolofranceschetti.blogspot.com
Link: http://paolofranceschetti.blogspot.com/2011/06/la-presa-per-il-culo-del-referendum.html
5.06.2011